• Policy research and debate

Nas últimas semanas, com os desenvolvimentos na Grécia e com o anúncio de um novo «Four Presidents Report», que está a ser preparado pela Comissão Europeia, pelo Conselho Europeu e pelo BCE para apresentação em Junho deste ano, o debate sobre a arquitetura da zona euro tem voltado a assumir um lugar de destaque. Aproveitamos para aqui republicar «O euro provavelmente não acabará, mas quem ficará no clube?», um texto de Paulo Trigo Pereira editado no livro Portugal Europeu, e Agora?, que reúne contributos elaborados para a conferência da Fundação Francisco Manuel dos Santos de outubro de 2013.


 

1- Porque é que o euro provavelmente não acabará

O euro é uma moeda comum de 18 países da União Europeia. A utilização de uma moeda comum elimina os riscos cambiais que existiriam na presença de moedas nacionais, reduzindo desta forma os custos de transação económicos num espaço económico alargado. O euro não é apenas uma moeda, mas sim um conjunto de instituições que a ele estão associados, desde logo o Banco Central Europeu (BCE), o sistema europeu de bancos centrais nacionais e outras instituições. Digamos que há uma forte arquitectura institucional que foi construída para apoiar a existência da moeda comum e que, manda o princípio da sobrevivência institucional, tudo fará para que ele se mantenha. Digamos que mesmo que o euro não desempenhasse uma função económica relevante e justificada, que desempenha, as instituições e as pessoas que gerem essas instituições teriam todos os incentivos para preservar o euro. Mario Draghi, o Presidente do BCE, disse de forma convicta e determinada, no auge da crise do euro, que o BCE tudo faria para salvar o euro. Essas palavras e algumas medidas anunciadas depois (a possibilidade de compra de dívida soberana no mercado secundário por parte do BCE, as Outright Monetary Transactions) foram suficientes para acalmar os mercados, em particular as actividades especulativas contra os títulos emitidos pelos soberanos dos países periféricos.

Convém talvez distinguir duas fases nesta crise da dívida soberana: de janeiro de 2010 ao início de 2012, e desta data até ao presente. Aquilo que caracteriza a primeira fase da crise é a fragmentação do sistema monetário da área euro, com a subida dos spreads dos yields («juros») dos títulos da dívida soberana a dez anos dos países periféricos em relação aos títulos alemães (que servem de referência), o resgate de vários desses países, ou seja, a implementação de fortes medidas de austeridade de acordo com planos de ajustamento económico e financeiro (PAEF) impostos pelos credores. No início da crise, a interpenetração dos sistemas financeiros era tão forte (traduzida por um peso significativo nos balanços das bancas nacionais de obrigações de soberanos de países terceiros), que o colapso de algum destes países (a Grécia, por exemplo) arrastaria consigo a falência de bancos do Norte da Europa muito expostos à dívida grega. Esta primeira fase da crise do euro esteve associada a um aumento significativo do rácio da dívida no PIB em quase todos os países, quer os do norte e centro, quer os periféricos. Esta foi a fase em que o euro esteve à beira do colapso dados os efeitos sistémicos e de dominó que teria a falência de algum dos países periféricos.

Porém, a segunda fase em que agora estamos é substancialmente diferente. Enquanto os países do norte e centro (Alemanha, França, Holanda, Bélgica) conseguiram estabilizar (nalguns casos reduzir) o rácio da dívida no produto, o mesmo não acontece nos países periféricos, em que esse rácio continua a crescer de forma acentuada. Mais significativo é o facto da banca dos países do norte se ter vindo a desembaraçar da má dívida dos soberanos periféricos. Para se financiarem, estes países estão cada vez mais expostos a credores multilaterais, essencialmente FMI, fundos europeus e Banco Central Europeu. O peso desta dívida vai crescendo à medida que os desembolsos dos PAEF vão prosseguindo. Isto cria uma situação nova, em relação à fase anterior, que é a redução do risco sistémico associado à saída de um qualquer país, nomeadamente de pequena ou média dimensão. Hoje, um default da Grécia, por exemplo, seria sempre preocupante e algo imprevisível, económica e socialmente, mas não teria provavelmente um efeito de fazer colapsar o euro, como o teria feito em 2010 (ano do primeiro resgate grego). Esta é mais uma razão, para além de várias outras, que justificam que o euro provavelmente não acabará, mesmo que haja problemas particulares nalguns países.

2- Quem fica no clube do euro?

A questão essencial não me parece ser se o euro acabará, pois tudo indica que não, mas sim quais os países que ficarão no clube. Se uma saída significativa de países periféricos (Grécia, Portugal, Espanha, Chipre) não parece expectável, dado que isso teria um efeito de sobrevalorização do euro em relação ao dólar, ao iene e às novas moedas desses países periféricos, o que seria claramente prejudicial aos interesses da área euro, já a saída isolada de um destes países não me parece um cenário de excluir. Isto porque apesar do mercado financeiro estar mais estabilizado (tendência para o decréscimo das yields das obrigações, regresso pleno da Irlanda aos mercados de capitais e parcial de Portugal e Espanha), os problemas económicos fundamentais (à excepção do equilíbrio das contas externas) permanecem: recessão ou muito fraco crescimento económico, peso crescente da dívida pública no produto, custos unitários do trabalho estáveis (Portugal e Itália).[1]

Sem resolução dos fundamentos económicos das economias dos países periféricos dificilmente poderão permanecer na área euro.

 

3- Europa: a política dos pequenos passos

O método europeu de resposta às crises, já se percebeu que é a política dos «pequenos passos». E é-o não por vontade de determinados decisores europeus (na Comissão ou no Conselho), não pela vontade da senhora Merkel, mas derivado precisamente aos Tratados, por um lado, e à arquitectura institucional da União e dos estados membros. Várias decisões-chave do processo de integração europeia, por exemplo a união bancária, só avançam se tiverem a luz verde de algumas instituições particulares. A união bancária, para ser completa, necessitaria que se avançasse em três frentes distintas: uma regulação bancária à escala europeia, um mecanismo de resolução de bancos em dificuldades (decisão de falência ou de recapitalização) e um mecanismo de garantia de depósitos. Apesar de desde 2010 se falar na necessidade da união bancária, ela está a progredir embora lentamente. A mutualização da garantia de depósitos não foi feita, e o mecanismo de resolução bancária está a avançar, mas está longe de estar terminado.

Noutras áreas, o progresso também é lento e sobretudo pode ser entravado ou bloqueado por várias instituições. É o caso, por exemplo, do Tribunal Constitutional alemão de Karlsruhe, que teve que se pronunciar sobre o potencial mecanismo de compra de obrigações soberanas no mercado secundário por parte do Banco Central Europeu (as Outright Monetary Transactions), anunciado por Mario Draghi e já referido acima. Parte das condicionalidades (exigências para que um país possa ter acesso ao programa) resultam precisamente de ter que passar o crivo do Constitucional alemão.

No dia em que se ponderasse seriamente a emissão de obrigações europeias (eurobonds), seguramente que haveria várias instituições (desde logo o Tribunal Constitucional alemão, mas quiçá também o parlamento finlandês e outras instituições) que colocariam objecções a tal medida.

A Europa tem progredido na reforma institucional ao longo destes quatro anos de crise, isso é um facto que se pode perceber por exemplo pelos progressos, ainda que lentos, da união bancária. O problema é que a Europa não tem uma superestrutura política, não tem uma estrutura organizacional do tipo de uma federação, não tem um executivo com um orçamento relevante. A dimensão do orçamento da União Europeia (1 por cento do PIB dos estados membros) não permite nenhuma política orçamental significativa de correcção de choques assimétricos nos países da União em geral e do euro em particular.

A lentidão da mudança europeia resulta de haver não só descentralização orçamental nos estados membros (coordenada de forma uniforme pelo pacto de estabilidade e crescimento, six pack, two pack e tratado orçamental), como inúmeros organismos institucionais com poder de veto.[2]

A questão que se coloca é se o tempo da Europa é compaginável com os tempos nacionais, isto é, se a lentidão dos processos europeus é compaginável com a urgência de medidas e de reformas na União Europeia requeridas por parte dos países periféricos europeus.

Por exemplo, é claro que até Maio de 2014 não haverá progressos rápidos na integração europeia dadas as eleições europeias desse mês e o ambiente genericamente anti-europeu que existe. Qualquer pressa ou tomada de posição mais inovadora pró-europeia poderia ter como efeito indesejável o aumento do apoio popular a partidos eurocépticos. Mais uma vez, a Europa precisa de tempo, como ainda há pouco necessitou de esperar pelas eleições alemãs para clarificar o cenário político alemão. Mas será que os países periféricos conseguem esperar?

 

4- As tensões sociais e políticas nos países periféricos

A evolução do clube do euro, e dos países que nele permanecerão no futuro, dependerá em grande medida da evolução económica destes países sob o regime do euro. Se houver crescimento económico significativo e sustentado (não nos referimos a taxas como as previstas para 2014 de 0,8 por cento do PIBpm para Portugal, mas claramente superiores) que permitam fazer baixar o desemprego, reduzir a pressão sobre o défice das contas públicas, promover o equilíbrio das contas externas, reduzir de forma sustentada o rácio da dívida no produto, reduzir o spread dos «juros» das obrigações de tesouro dos soberanos dos países periféricos em relação às alemãs, temos uma situação que permite que o clube do euro siga sem baixas.

Porém, é preciso lembrar que estamos ainda bem longe dessa situação. Desde logo, e apesar de alguns sinais positivos, o crescimento económico significativo é ainda uma quimera. As taxas de desemprego, sobretudo em Espanha, Portugal e Grécia são muito elevadas, e o desemprego jovem atinge valores assustadores. Uma geração jovem sem esperança é uma geração revoltada. A continuação de políticas de consolidação orçamental assente em medidas de austeridade (cortes de salários e pensões) recaindo apenas nos nacionais, cria descontentamentos também nos trabalhadores assalariados e pensionistas, sobretudo se não perceberem que a situação está a melhorar. Tanto mais que o esforço de consolidação, até se atingir o almejado défice de 0,5 por cento do PIBpm definido no «Tratado Orçamental» irá demorar, no caso português, certamente mais três a quatro anos.

A questão, para a qual não temos resposta, é se o tempo de cada país se ajusta à lentidão europeia ou se o desfasamento entre estes dois tempos irá provocar tensões sociais e políticas que levem a uma situação de ruptura nalgum dos países da área euro. A incapacidade de resposta atempada da União Europeia à crise levou já a que um partido liderado por um palhaço (Beppe Grillo) se tornasse uma das maiores forças políticas de Itália, ou que um partido de extrema-direita (Aurora Dourada) tivesse assento com um número significativo de deputados no Parlamento Grego.[3] Dir-se-á que são epifenómenos e que rapidamente se ultrapassarão. Não subscrevo este ponto de vista, primeiro porque não são epifenómenos, antes representam já um peso político considerável, segundo porque o seu futuro dependerá, em muito, da evolução da economia e do funcionamento da democracia nesses países. O partido nacional-socialista na República de Weimar era, nas primeiras eleições, um partido ultra-minoritário, mas alimentado por uma crise económica de desemprego e hiperinflação ganhou as eleições seguintes e resultou na história que todos conhecemos. Não pretendo acentuar um excessivo dramatismo nesta alusão, mas apenas enfatizar um ponto: os governos nacionais e as instituições internacionais têm a obrigação de procurar soluções para os principais problemas económicos do seu tempo. O que a história nos ensina é que a incapacidade duradoura de o fazer leva a consequências sociais e políticas imprevisíveis e por vezes trágicas.

 

5- As respostas nacionais e a resposta europeia

A responsabilidade para uma saída da crise, e agora versando sobre o caso de Portugal na sua articulação com a Europa, é de ambos. Portugal tem obviamente que fazer o seu trabalho de casa em várias frentes: relançar o crescimento económico, reduzir os elevados passivos nas empresas públicas, reduzir o défice orçamental, reformar a segurança social para assegurar uma sustentabilidade das pensões socialmente justa, melhorar a eficiência da Justiça, etc. Sem este progresso a vários níveis, não será possível reconquistar a soberania política e económica. Porém, existe uma relação negativa, no curto prazo, entre a redução do défice e o crescimento económico. O que a teoria económica ensina, e que a realidade destes anos de resgate (2011-2013) também demonstrou, é que políticas orçamentais fortemente contracionistas têm efeitos recessivos. Neste sentido, há que ponderar a velocidade de ajustamento em relação ao equilíbrio orçamental. Mas mais do que isso há que distinguir consolidação orçamental de austeridade e tentar fazer a primeira com o menor peso possível da segunda, precisamente para evitar as tensões sociais e políticas que aludimos acima. A consolidação é idêntica à austeridade quando todas as medidas para redução do défice (cortes de despesa ou aumentos de receita) incidem sobre os agentes económicos nacionais. Todavia, é diferente se houver possibilidade de, parcialmente, «exportar a austeridade» para não residentes. Isso é possível fazer com algumas decisões que são nacionais, por exemplo, efectivar exportação fiscal para não residentes (por exemplo, no turismo), mas também e essencialmente através de medidas à escala europeia. Considere-se que era criado um Fundo de Solidariedade Europeu (ou restrito aos países da área euro), cujo objectivo era cofinanciar as prestações sociais de desemprego pagas pelos orçamentos dos estados membros que registem níveis de desemprego superiores a 10 por cento. A criação deste fundo teria duas vantagens essenciais. Primeiro, obviamente cumpria a função de desligar parcialmente consolidação orçamental de austeridade, ajudando a reduzir o défice orçamental enquanto o país permanecesse em recessão ou com elevadas taxas de desemprego. Segundo, criava para os milhões de desempregados um verdadeiro sentido de cidadania europeia, pois os cidadãos desses países receberiam de forma explícita parte do subsídio de desemprego pago por uma instituição europeia. A Europa estaria lá para ajudá-los nesse momento difícil. Com este fundo, a Europa não estaria a fazer mais do que a sua obrigação pois, em parte, as elevadas taxas de desemprego dos países periféricos derivam de uma arquitectura deficiente da União Económica e Monetária no seio da União Europeia.[4]

Para finalizar, a sustentabilidade do euro e a manutenção de todos os seus actuais países, e a adesão de outros, exige que sejam dados passos decisivos no sentido do federalismo político. Não tenhamos receios das palavras, a Europa deve caminhar no sentido da constituição de uma federação política. As razões não se prendem apenas com o euro. Prendem-se sobretudo com ter uma voz e uma acção de paz, segurança e estabilidade, não apenas no mundo, mas nos territórios mais próximos (Norte de África, leste europeu); de continuar a ser actor relevante nas questões ambientais globais; de continuar a ser uma referência mundial nos direitos humanos e de cidadania. Será, com certeza, uma federação de tipo diferente da dos Estados Unidos, mas esse é o caminho. Ao contrário do que muitos julgam, e do que tem sido a prática recente europeia, isso não significa um acréscimo de controlo do centro em relação aos estados membros. Numa federação política bem ordenada existe um grande grau de autonomia de cada um dos estados membros, nomeadamente na política orçamental. Só passos decisivos neste sentido é que justificarão várias transformações estruturais na União Europeia: um orçamento comunitário significativo, a mutualização parcial da dívida através da criação de eurobonds, o alargamento do mandato do Banco Central Europeu também ao crescimento e emprego e não apenas à estabilidade de preços, como acontece hoje. Levará talvez décadas para se tornar realidade, mas é essa a direção e o caminho que importa e que é necessário percorrer.

[1] Nos países periféricos, aquele que apresentou uma queda mais acentuada dos custos unitários do trabalho foi a Irlanda. A Grécia e a Espanha também reduziram estes custos, mas Portugal e a Itália, que aumentaram significativamente estes custos até 2009, não registaram reduções significativas desde então. Em contrapartida, a Alemanha reduziu significativamente estes custos entre 1999 e 2007 (cerca de 15 por cento), tendo apenas aumentado ligeiramente estes custos desde então.

[2] Este poder de veto foi reduzido com a possibilidade de cooperação reforçada por parte de certos países da União Europeia. Conforme aconteceu com o «Tratado Orçamental», ele entrou em vigor apesar de certos países não o terem aprovado.

[3] Convém referir que estes dois exemplos são muito distintos, quer ideologicamente quer na forma de actuação e nas linhas programáticas. Porém, têm uma coisa em comum: são anti-sistema, com todos os riscos que isso comporta.

[4] O leitor mais avisado questionar-se-á sobre a origem das receitas para financiar tal fundo. A taxa sobre transacções financeiras poderia ser parte do financiamento. Sabe-se, contudo, que apesar da cooperação reforçada permitir avançar já com esta taxa, é difícil implementá-la parcialmente enquanto países como o Reino Unido ficarem de fora. Cortes nos fundos da política agrícola comum, que continuam a representar uma parcela muito significativa do orçamento Europeu, seriam uma alternativa, caso o fundo tivesse a escala da UE.

(c) Paulo Trigo Pereira e FFMS. Todos os direitos reservados.

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