• Policy research and debate

Lançamos aqui o nosso quarto ‘Policy Paper’: The (output) gaps in the SGP, de Henrique Lopes Valença.

Neste paper, motivado pela importância primordial do PEC no processo de integração económica europeia, faz-se uma análise crítica dos desenvolvimentos recentes no debate público sobre esta matéria, nomeadamente, a discussão sobre a flexibilidade das regras existentes. Conclui-se que a recente Comunicação da Comissão sobre sobre como “otimizar o recurso à flexibilidade prevista nas atuais regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento” reforça a omnipresença do problemático conceito de hiato do produto no PEC. Após uma investigação sobre os principais problemas deste conceito, propõe-se que este seja abandonado em definitivo e que o PEC evolua no sentido de um painel de indicadores orçamentais (Fiscal Scoreboard), que complementaria o painel criado no âmbito do Procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos e permitiria uma mais profunda compreensão dos desequilíbrios orçamentais (latentes) dos Estados-membros.

Faça aqui o download gratuito do IPP Policy Paper n.º 4 (PDF, em Inglês – versão portuguesa brevemente online), e deixe-nos o seu comentário.

Sumário executivo

Um Pacto de Estabilidade e Crescimento desadequado pode comprometer todo o processo de integração económica europeia. Isto é reconhecido pela Comissão Europeia na sua Comunicação de 2015 sobre a flexibilidade das regras orçamentais, referindo-se ao Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) como “a pedra angular da governação económica da UE[, que] assume uma importância determinante para o bom funcionamento da União Económica e Monetária”.

A importância primordial do PEC justifica uma análise crítica dos desenvolvimentos recentes no debate público sobre esta matéria. Nomeadamente, a discussão sobre a flexibilidade das regras existentes, alimentada pela Comunicação de 2015 da Comissão sobre como “[o]timizar o recurso à flexibilidade prevista nas atuais regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento”.

A necessidade de maior margem de manobra para as políticas orçamentais nacionais tem sido crescentemente propalada. A Comissão reagiu com a apresentação de uma nova interpretação das regras atuais do PEC, para permitir “uma estratégia orçamental mais favorável ao crescimento“. A falta de flexibilidade das regras do PEC tem sido frequentemente apontada como um impedimento ao uso das políticas orçamentais nacionais para responder à situação prolongada de estagnação económica na área do euro. A Comunicação de 2015 apresentou três conjuntos de esclarecimentos, a respeito do investimento público, das reformas estruturais e das condições cíclicas.

No entanto, o espaço para o investimento público continua a ser limitado. Apesar da formulação de uma nova cláusula de investimento, o seu potencial para dinamizar a estagnada economia europeia é reduzido devido ao seu conjunto de critérios de aplicação excessivamente exigente. Além disso, os “investimentos equiparados a reformas estruturais importantes” ainda sofrem de discriminação e não tratados tão favoravelmente quanto as reformas estruturais.

O conceito de ‘reforma estrutural’ é alargado. A cláusula de reformas estruturais é estendida à vertente corretiva do PEC e ampliada para incluir não só reformas que permitem poupanças orçamentais, mas também reformas que promovam a redução do desemprego estrutural ou um aumento da força de trabalho e, consequentemente, um aumento das receitas orçamentais.

A tentativa de fornecer uma medida quantitativa do ciclo económico, baseada no hiato do produto, reforça a omnipresença desse conceito no PEC. A nova matriz é apresentada como o intuito de definir quantitativamente o que se entende por conjuntura económica favorável e desfavorável. Isto vem acentuar a dependência do PEC em relação aos conceitos de produto potencial e taxa de crescimento do produto potencial, em que se sustenta a noção de hiato do produto e, consequentemente, a noção de saldo orçamental estrutural, que se têm vindo a alastrar pelo PEC desde a sua revisão de 2005.

A eficácia do atual PEC depende, assim, tanto da solidez destes conceitos como da fiabilidade das suas estimativas. Sem o saldo orçamental estrutural, não haveria Objetivos de Médio Prazo (nem trajetória de ajustamento em direção ao mesmo), nem expenditure benchmark, nem matriz quantitativa para definir conjuntura económica favorável e desfavorável, nem definição de grave recessão económica, nem esforço orçamental estrutural recomendado, e os critérios da cláusula de investimento também teriam de ser reconsiderados.

A solidez dos conceitos refere-se à sua correspondência com estruturas económicas reais, bem como à precisão da sua definição. Embora a tese de que o ciclo económico afeta o saldo orçamental seja dificilmente contestável, tal não implica que exista um PIB potencial do qual o PIB observado se desvia ao longo do ciclo (sendo esses desvios o que se entende por hiato do produto).

A fiabilidade das estimativas está associada à existência de um consenso sobre o método de cálculo destas variáveis e/ou dos seus valores concretos. Tem havido persistentes revisões substanciais das estimativas do PIB potencial que lançam dúvidas sobre a capacidade dos modelos de previsão para fornecer estimativas fiáveis destas variáveis.

Há vários problemas conceituais e práticos que põem em causa a solidez destes conceitos, e a falta de fiabilidade das suas estimativas é amplamente reconhecida. Contudo, a questão da utilidade de tais conceitos e suas estimativas é geralmente evitada, enquanto novos e, de alguma forma, melhores modelos de previsão são apresentados e as suas inevitáveis inconsistências são simplesmente consideradas uma infeliz “lei da vida”.

Estes conceitos devem ser abandonados e o PEC deve evoluir no sentido de um painel de indicadores orçamentais, que complementaria o painel criado no âmbito do Procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos. Enquanto Painel Orçamental, o PEC abrangeria uma vasta gama de indicadores orçamentais cobrindo diferentes domínios nos quais os problemas latentes se poderiam manifestar. Isto proporcionaria um quadro mais detalhado da real situação orçamental dos Estados-membros do que o atual quadro que consiste apenas nos indicadores de défice nominal e da dívida, e, se um conjunto de indicadores ciclicamente sensíveis fosse escolhido, facilitaria a avaliação da evolução da política orçamental discricionária, sem necessidade de recorrer ao cálculo de um qualquer PIB potencial.

Esta mudança no caráter do PEC ultrapassaria a sua atual dependência em relação a estes conceitos problemáticos e contribuiria para uma mais profunda compreensão dos desequilíbrios orçamentais (latentes) dos Estados-membros. O Painel Orçamental representaria um claro contraste face aos instrumentos existentes de “tamanho único” para garantir a “solidez das finanças públicas”, sem um compromisso claro para compreender onde, porque, e como se desenvolvem os desequilíbrios, desde que os governos respeitem um conjunto de limites orçamentais globais e metas para o (manifestamente problemático) saldo orçamental estrutural.

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